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工 商 及 科 技 局 局 长 「 打 击 滥
发 的 讯 息 : 下 一 步 工 作 」 致 辞 全 文
以 下 为 工 商 及 科 技 局 局 长 曾 俊 华 今 日 ( 二 月 二
十 四 日 ) 出 席 资 讯 及 通 讯 科 技 团 体 午 餐 会 的 致
辞 全 文 :
「 打 击 滥 发 的 讯 息 : 下 一 步 工 作 」
各 位 先 生 、 女 士 :
午 安 。
2 . 首 先 , 我 谨 在 此 恭 祝 大 家 鸡 年 事 事 顺 遂
。 古 语 有 云 : 「 一 年 之 计 在 于 春 」 。 新 年 伊
始 , 我 很 高 兴 能 与 各 位 分 享 政 府 在 打 击 滥 发
讯 息 方 面 的 工 作 大 计 。
背 景
3 . 相 信 在 座 各 位 都 知 道 , 滥 发 讯 息 是 一 个
差 不 多 影 响 全 港 所 有 市 民 的 问 题 。 滥 发 的 讯
息 以 多 种 不 同 形 式 出 现 , 包 括 滥 发 传 真 、 滥
发 电 邮 , 以 及 透 过 固 网 电 话 或 流 动 电 话 滥 发
话 音 或 视 像 讯 息 。 随 着 科 技 不 断 发 展 , 滥 发
的 讯 息 可 能 会 以 其 他 形 式 出 现 。
4 . 就 个 别 消 费 者 而 言 , 滥 发 的 讯 息 对 他 们
造 成 各 种 滋 扰 , 如 侵 犯 其 个 人 私 隐 、 透 过 病
毒 及 间 谍 程 式 破 坏 其 资 讯 科 技 保 安 措 施 , 以
及 向 他 们 传 送 不 法 内 容 - 如 色 情 、 非 法 赌 博
服 务 , 以 至 欺 骗 性 的 业 务 手 法 。
5 . 就 商 界 而 言 , 滥 发 的 讯 息 令 雇 员 的 生 产
力 下 降 , 机 构 亦 须 提 升 网 络 容 量 , 并 投 放 资
源 进 行 资 讯 保 安 方 面 的 工 作 , 从 而 造 成 金 钱
上 的 损 失 。
6 . 就 以 电 子 形 式 促 销 的 机 构 而 言 , 滥 发 的
讯 息 促 使 电 脑 用 户 安 装 反 滥 发 讯 息 系 统 , 可
能 会 阻 截 合 法 讯 息 , 电 子 促 销 工 作 的 成 效 因
而 受 到 影 响 。
7 . 就 电 讯 服 务 营 办 商 而 言 , 他 们 须 额 外 提
升 伺 服 器 的 容 量 , 以 管 理 反 滥 发 讯 息 系 统 ,
并 投 放 额 外 资 源 来 处 理 客 户 投 诉 , 从 而 令 营
运 成 本 增 加 。 这 情 况 尤 以 互 联 网 服 务 营 办 商
为 甚 。
8 . 毫 无 疑 问 , 滥 发 讯 息 已 成 为 二 十 一 世 纪
的 主 要 问 题 , 全 港 市 民 无 一 不 受 影 响 , 唯 一
的 分 别 是 受 影 响 程 度 不 同 而 已 。 政 府 明 白 滥
发 的 讯 息 对 社 会 各 界 造 成 影 响 , 故 于 去 年 六
月 展 开 谘 询 工 作 , 以 确 定 问 题 有 多 严 重 , 并
就 如 何 解 决 有 关 问 题 征 询 各 界 意 见 。 我 们 共
收 到 42 份 十 分 有 用 的 意 见 书 。 撰 写 这 些 意 见
书 的 人 士 不 少 亦 是 今 天 的 座 上 客 , 他 们 在 这
个 重 要 的 课 题 上 为 我 们 提 供 了 专 业 意 见 , 我
在 此 先 行 向 他 们 道 谢 。
谘 询 工 作 的 主 要 结 果 及 最 新 发 展
9 . 意 见 书 一 致 认 为 , 滥 发 讯 息 是 日 益 严 重
的 问 题 , 令 本 港 社 会 付 上 不 必 要 的 沉 重 代 价
。
10 . 我 们 的 研 究 显 示 , 二 零 零 四 年 , 本 港
固 定 电 讯 网 络 服 务 营 办 商 共 接 获 超 过 36000
宗 有 关 滥 发 传 真 的 投 诉 , 即 每 天 平 均 大 约 接
获 100 宗 投 诉 。
11 . 在 电 邮 方 面 , 香 港 互 联 网 供 应 商 协 会
于 去 年 十 月 进 行 调 查 , 对 象 是 为 本 港 超 过 90%
的 互 联 网 用 户 提 供 服 务 的 11 家 营 办 商 。 调 查
结 果 显 示 , 在 这 些 营 办 商 所 处 理 的 全 部 电 子
邮 件 当 中 , 属 滥 发 的 邮 件 所 占 的 比 例 已 上 升
至 60% ; 有 个 别 营 办 商 所 处 理 的 滥 发 邮 件 ,
甚 至 高 达 全 数 的 90% 。 滥 发 的 电 邮 对 本 港 互
联 网 服 务 营 办 商 所 造 成 的 损 失 , 估 计 每 月 约
为 590 万 元 , 或 每 年 约 7,100 万 元 。 对 竞 争
炽 热 的 业 界 而 言 , 这 绝 对 不 是 一 个 小 数 目 !
12 . 不 过 , 最 大 的 损 失 , 是 令 企 业 和 消 费
者 的 生 产 力 下 降 。 二 零 零 四 年 一 月 , 业 界 作
出 粗 略 估 计 , 谓 滥 发 讯 息 令 本 港 生 产 力 下 降
的 损 失 , 每 年 约 为 60 亿 港 元 , 数 字 令 人 吃 惊
。
13 . 虽 然 社 会 各 界 对 防 止 或 消 除 滥 发 讯 息
这 问 题 提 出 很 多 意 见 , 并 对 所 需 开 支 作 出 估
计 , 但 在 网 上 促 销 的 机 构 却 投 诉 , 谓 若 干 反
滥 发 讯 息 的 措 施 , 令 他 们 的 促 销 工 作 事 倍 功
半 。 代 表 亚 洲 数 码 促 销 机 构 的 AsiaDigitalMarketingAssociation
引 述 了 JupiterResearch 所 进 行 的 研 究 。 研
究 显 示 , 二 零 零 三 年 , 过 滤 滥 发 讯 息 软 件 阻
截 合 法 讯 息 传 送 , 令 世 界 各 地 的 促 销 机 构 损
失 几 近 18 亿 港 元 。 估 计 二 零 零 八 年 前 , 这 些
措 施 对 网 上 促 销 机 构 所 造 成 的 损 失 更 会 增 至
33 亿 港 元 。
14 . 随 着 科 技 不 断 发 展 , 滥 发 的 讯 息 数 目
肯 定 会 不 断 增 加 , 其 来 源 及 形 式 也 会 改 变 。
在 新 的 通 讯 媒 介 环 境 下 , 汇 流 逐 渐 形 成 , 这
问 题 也 会 扩 散 至 不 同 的 应 用 系 统 。
15 . 根 据 反 滥 发 讯 息 组 织 Spamhaus 的 资 料
显 示 , 二 零 零 六 年 年 中 前 , 在 全 部 电 子 邮 件
当 中 , 会 有 95% 属 于 滥 发 邮 件 。 Spamhaus 并
作 出 警 告 , 滥 发 的 邮 件 来 源 急 剧 改 变 , 互 联
网 服 务 营 办 商 将 会 发 现 愈 来 愈 多 滥 发 的 电 邮
直 接 由 其 他 营 办 商 转 来 。
16 . 除 电 子 邮 件 外 , 流 动 电 话 服 务 也 受 到
滥 发 讯 息 的 影 响 。 瑞 士 St. Gallen 大 学 及 紧
急 通 讯 服 务 营 办 商 Intrado 最 近 与 国 际 电 信
联 盟 合 作 , 共 同 进 行 研 究 。 研 究 结 果 显 示 ,
全 球 大 约 80% 的 流 动 电 话 用 户 曾 在 流 动 电 话
上 接 收 他 人 滥 发 的 讯 息 。 如 发 送 有 关 讯 息 的
成 本 进 一 步 下 降 , 则 透 过 流 动 电 话 滥 发 讯 息
的 问 题 会 大 幅 上 升 。 这 是 消 费 者 及 营 办 商 将
可 预 见 的 。
17 . 多 家 流 动 通 讯 服 务 营 办 商 认 为 , 透 过
短 讯 服 务 及 多 媒 体 讯 息 服 务 滥 发 讯 息 的 问 题
, 尚 未 对 本 港 市 民 造 成 严 重 滋 扰 。 不 过 , 短
讯 及 多 媒 体 讯 息 服 务 是 全 球 发 展 的 趋 势 。 随
着 第 三 代 流 动 通 讯 服 务 用 户 人 数 不 断 增 加 ,
以 及 短 讯 及 多 媒 体 讯 息 服 务 的 市 场 竞 争 日 趋
激 烈 , 我 们 须 密 切 留 意 , 这 方 面 会 否 造 成 严
重 的 问 题 。
下 一 步 工 作
18 . 各 位 先 生 、 女 士 , 毫 无 疑 问 , 我 认 为
我 们 须 加 强 打 击 滥 发 讯 息 的 工 作 。 我 们 参 考
了 各 界 在 意 见 书 上 提 出 的 建 议 , 以 及 最 新 的
发 展 趋 势 后 , 我 们 打 算 在 今 天 推 出 名 为 「 STEPS
」 的 反 滥 发 讯 息 行 动 。 接 着 下 来 , 让 我 向 各
位 解 释 我 的 构 思 。 加 强 现 有 的 规 管 措 施
19 . 第 一 个 字 母 「 S 」 , 代 表 加 强 现 有 的
规 管 措 施 。 我 们 将 会 与 相 关 的 业 界 组 织 及 服
务 营 办 商 合 作 , 从 两 方 面 着 手 工 作 。 第 一 方
面 是 传 真 。 当 局 早 已 制 定 有 关 使 用 传 真 广 告
须 知 指 引 , 但 部 分 人 士 无 视 指 引 , 并 继 续 向
已 明 言 「 不 收 传 真 」 的 客 户 的 传 真 号 码 滥 发
传 真 。 我 们 会 与 固 定 电 讯 网 络 服 务 营 办 商 紧
密 合 作 , 对 这 些 不 负 责 任 的 促 销 行 为 作 出 惩
处 , 方 法 是 决 定 何 时 中 断 对 有 关 商 户 所 提 供
的 电 讯 服 务 时 , 把 有 关 时 间 缩 短 , 因 为 他 们
是 透 过 电 讯 服 务 来 发 出 广 告 传 真 的 。
20 . 第 二 方 面 是 短 讯 及 多 媒 体 讯 息 服 务 。
我 们 已 公 布 工 作 守 则 , 以 便 流 动 通 讯 网 络 营
办 商 处 理 擅 自 发 出 的 跨 网 宣 传 短 讯 。 由 于 不
断 有 营 办 商 加 入 市 场 , 有 关 问 题 可 能 会 日 趋
严 重 , 我 们 计 划 和 业 界 紧 密 合 作 , 把 工 作 守
则 的 适 用 范 围 扩 展 至 涵 盖 擅 自 发 出 的 网 内 讯
息 , 例 如 由 用 户 本 身 的 服 务 营 办 商 发 出 的 定
位 广 告 。 此 举 可 令 工 作 守 则 的 适 用 范 围 涵 盖
所 有 透 过 短 讯 及 多 媒 体 讯 息 服 务 擅 自 发 出 的
宣 传 讯 息 。
技 术 解 决 方 案
21 . 第 二 个 字 母 「 T 」 代 表 技 术 解 决 方 案
。 在 很 大 程 度 上 , 我 们 可 使 用 适 当 科 技 产 品
来 保 障 自 己 , 免 受 他 人 滥 发 的 讯 息 骚 扰 。 在
服 务 营 办 商 方 面 , 采 用 这 些 产 品 , 可 改 善 对
客 户 的 服 务 , 并 减 轻 其 网 络 设 备 的 负 担 。
22 . 我 们 相 信 不 应 支 配 或 建 议 各 界 使 用 个
别 产 品 或 解 决 方 案 , 但 这 方 面 我 们 可 协 助 业
界 、 企 业 及 消 费 者 , 让 他 们 知 悉 最 新 的 发 展
及 产 品 和 服 务 。 因 此 , 我 们 会 与 业 界 合 办 研
讨 会 、 会 议 及 展 览 , 向 所 有 使 用 者 推 广 反 滥
发 讯 息 的 技 术 方 案 。
教 育
23 . 第 三 个 字 母 「 E 」 代 表 教 育 。 滥 发 讯
息 的 人 的 最 终 目 的 , 是 收 件 者 能 购 买 其 产 品
或 服 务 。 因 此 , 打 击 他 们 的 最 佳 方 法 , 是 收
件 者 拒 绝 滥 发 讯 息 的 人 , 不 购 买 经 这 些 讯 息
促 销 的 商 品 或 服 务 , 或 根 本 不 回 覆 这 些 讯 息
更 为 上 策 。
24 . 为 此 , 我 们 会 与 业 界 组 织 合 作 , 推 广
有 关 滥 发 讯 息 的 资 讯 活 动 , 提 高 消 费 者 的 意
识 , 并 为 他 们 提 供 正 确 资 讯 及 有 用 资 料 。 我
们 也 会 把 反 滥 发 讯 息 列 为 政 府 定 期 的 宣 传 及
教 育 活 动 项 目 , 并 为 使 用 者 提 供 这 方 面 的 指
导 。
合 作
25 . 第 四 个 字 母 「 P 」 代 表 合 作 。 这 方 面
我 们 指 本 地 及 国 际 层 面 的 合 作 。 在 本 港 , 很
多 反 滥 发 讯 息 的 措 施 需 要 业 界 紧 密 合 作 , 政
府 则 会 负 责 统 筹 和 促 进 有 关 工 作 。
26 . 其 中 可 合 作 的 一 环 , 是 制 备 共 用 黑 名
单 , 由 本 地 互 联 网 服 务 营 办 商 根 据 名 单 作 出
适 当 的 过 滤 工 作 。 在 这 项 措 施 下 , 各 互 联 网
服 务 营 办 商 须 提 供 本 身 的 黑 名 单 予 其 他 营 办
商 共 用 , 并 不 时 提 供 日 后 更 新 共 用 黑 名 单 所
需 资 料 。 我 们 会 与 业 界 组 织 合 作 进 行 此 事 ,
并 联 络 有 关 当 局 , 确 保 制 备 和 更 新 黑 名 单 而
共 用 资 料 时 , 符 合 有 关 法 例 规 定 ( 如 《 个 人
资 料 ( 私 隐 ) 条 例 》 ) 。
27 . 我 们 也 会 与 业 界 组 织 共 同 拟 订 打 击 滥
发 讯 息 的 行 业 守 则 及 常 规 指 南 , 让 资 源 较 少
的 互 联 网 服 务 营 办 商 学 习 如 何 改 善 为 用 户 提
供 的 服 务 。
28 . 滥 发 的 讯 息 也 有 全 球 化 的 一 面 , 因 为
它 们 大 部 分 源 自 海 外 。 因 此 , 对 控 制 整 个 问
题 来 说 , 与 其 他 国 家 合 作 是 非 常 重 要 的 。 亚
太 区 经 济 合 作 组 织 、 经 济 合 作 及 发 展 组 织 、
国 际 电 信 联 盟 等 多 个 国 际 组 织 已 联 手 订 定 机
制 , 以 处 理 这 个 问 题 , 本 港 则 会 继 续 积 极 参
与 。
29 . 此 外 , 工 商 及 科 技 局 短 期 内 会 签 署 多
国 为 合 作 打 击 滥 发 讯 息 行 动 而 制 备 的 多 边 谅
解 备 忘 录 。 在 这 份 备 忘 录 下 , 亚 太 区 内 各 签
署 国 / 地 区 会 加 强 合 作 , 多 层 面 打 击 滥 发 讯
息 问 题 。 我 们 会 继 续 与 各 国 发 展 合 作 关 系 ,
并 积 极 打 击 滥 发 讯 息 问 题 。
法 定 措 施
30 . 最 后 、 也 是 重 要 的 , 第 五 个 字 母 「 S
」 代 表 法 定 措 施 。 现 有 法 例 上 已 有 很 多 可 引
用 的 条 文 , 可 防 止 有 人 进 行 滥 发 讯 息 的 活 动
。
31 . 举 例 来 说 , 《 电 讯 条 例 》 防 止 有 人 经
电 讯 途 径 擅 入 他 人 电 脑 。 根 据 这 条 法 例 的 规
定 , 非 法 入 侵 他 人 电 脑 的 行 为 可 构 成 罪 行 。
32 . 根 据 《 刑 事 罪 行 条 例 》 的 规 定 , 如 滥
发 讯 息 的 人 向 他 人 电 脑 滥 发 电 邮 而 令 该 电 脑
不 能 运 作 , 或 以 「 不 当 形 式 使 用 电 脑 」 , 他
便 可 能 干 犯 这 条 例 下 的 刑 事 毁 坏 罪 。
33 . 如 电 邮 含 有 「 木 马 屠 城 」 程 式 、 病 毒
、 入 侵 他 人 电 脑 工 具 等 成 分 , 令 发 放 电 邮 者
未 获 他 人 授 权 而 取 用 他 人 电 脑 , 他 便 可 能 因
「 有 犯 罪 或 不 诚 实 意 图 而 取 用 电 脑 」 一 点 ,
干 犯 《 刑 事 罪 行 条 例 》 下 的 罪 行 。
34 . 如 以 属 「 电 子 黑 饵 」 的 电 邮 作 为 欺 骗
不 慎 受 害 者 的 工 具 , 则 发 放 者 可 能 已 干 犯 《
盗 窃 罪 条 例 》 下 的 罪 行 。
35 . 我 们 的 法 规 内 已 有 这 些 法 例 条 文 , 但
原 本 用 来 对 付 滥 发 讯 息 活 动 中 较 严 重 、 并 属
刑 事 罪 行 的 部 分 。 这 些 条 文 并 非 用 来 规 管 其
他 与 滥 发 讯 息 有 关 的 活 动 , 如 个 人 以 电 子 方
式 促 销 商 品 或 服 务 的 活 动 ; 他 们 纯 粹 利 用 互
联 网 及 其 他 通 讯 基 建 等 低 成 本 促 销 途 径 , 但
收 件 人 及 服 务 营 办 商 则 须 承 担 他 们 滥 用 的 后
果 。
36 . 我 们 已 详 尽 而 仔 细 地 研 究 谘 询 时 所 接
获 的 意 见 书 , 也 考 虑 到 商 户 以 合 法 电 子 形 式
进 行 促 销 活 动 时 可 能 遇 到 的 影 响 , 以 及 法 例
对 监 管 95% 来 自 海 外 的 滥 发 电 邮 可 能 成 效 不
足 。 我 们 在 权 衡 轻 重 后 得 到 的 结 论 是 , 政 府
须 制 定 法 例 , 规 管 滥 发 的 讯 息 。 这 种 法 例 可
防 止 本 港 成 为 滥 发 非 法 电 邮 者 的 安 全 避 难 所
。 此 举 也 可 加 强 本 港 与 海 外 订 有 相 似 法 例 的
地 区 合 作 , 共 同 调 查 和 执 行 反 滥 发 讯 息 的 工
作 。
37 . 我 们 看 到 各 界 对 法 例 的 各 方 面 有 不 同
意 见 , 举 例 如 下 :
* 法 例 是 否 该 维 持 科 技 中 立 , 以 适 用 于 各 形
式 滥 发 的 讯 息 ( 如 电 邮 、 短 讯 、 多 媒 体 讯 息
、 传 真 等 )
* 法 例 是 否 该 只 适 用 于 滥 发 的 商 业 讯 息 , 或
适 用 于 所 有 未 经 收 件 人 许 可 的 讯 息
* 法 例 是 否 该 适 用 于 自 动 产 生 的 话 音 及 视 像
讯 息
* 法 例 是 否 该 订 明 需 有 「 选 择 接 受 」 或 「 选
择 不 接 受 」 规 定
* 法 例 是 否 该 强 制 实 施 电 邮 标 头 标 识 规 定
* 法 例 是 否 该 限 制 收 集 他 人 电 邮 地 址 及 其 他
做 法
* 法 律 责 任 该 属 民 事 还 是 刑 事 性 质
* 还 有 其 他
38 . 我 们 看 来 有 很 多 工 作 要 做 。 打 击 滥 发
讯 息 活 动 的 立 法 程 序 上 尚 有 很 多 事 项 须 予 解
决 。 目 前 我 们 对 立 法 的 确 实 形 式 及 内 容 等 细
节 持 开 放 态 度 , 但 法 例 重 点 , 是 一 方 面 打 击
滥 发 讯 息 活 动 , 另 一 方 面 让 合 法 地 以 电 子 方
式 促 销 的 活 动 得 以 适 当 发 展 , 这 两 者 之 间 取
得 平 衡 。 我 们 希 望 借 鉴 其 他 订 有 反 滥 发 讯 息
法 例 地 方 的 经 验 , 包 括 美 国 近 期 的 诉 讼 , 以
期 在 本 港 制 定 平 衡 的 法 规 。
39 . 我 们 的 目 标 , 是 先 行 确 定 大 部 分 相 关
人 士 均 可 接 受 的 法 例 大 纲 , 然 后 才 展 开 草 拟
法 例 的 工 作 。 未 来 数 月 , 我 们 会 邀 请 代 表 各
相 关 人 士 的 团 体 , 与 我 们 周 详 而 务 实 地 进 行
讨 论 。 我 们 打 算 于 明 年 把 全 套 法 例 草 案 提 交
立 法 会 审 议 。 这 是 一 项 艰 辛 的 工 作 , 需 要 大
家 全 力 支 持 。
结 语
40 . 各 位 先 生 、 女 士 , 我 已 向 大 家 简 报 了
谘 询 工 作 的 结 果 和 我 们 打 算 采 取 的 行 动 。 你
们 会 同 意 , 科 技 日 新 月 异 , 滥 发 讯 息 者 所 用
的 技 术 会 愈 来 愈 复 杂 。 滥 发 讯 息 软 件 最 近 的
发 展 , 正 好 展 示 了 这 个 问 题 的 演 变 情 况 。 看
看 「 Send-Safe 」 的 例 子 。 它 不 单 可 在 受 感
染 的 个 人 电 脑 ( 称 为 僵 尸 电 脑 ) 内 作 出 设 定
, 让 电 脑 滥 发 电 邮 , 它 还 可 隐 瞒 来 源 , 假 装
为 经 接 驳 僵 尸 电 脑 的 互 联 网 服 务 营 办 商 寄 出
的 电 邮 , 以 逃 过 黑 名 单 过 滤 器 。 还 好 的 是 ,
我 们 情 况 不 至 于 全 然 黯 淡 。 令 我 振 奋 的 , 是
业 界 面 对 挑 战 , 并 着 手 进 行 令 人 寄 予 厚 望 的
项 目 ( 如 PennyBlack 项 目 ) 。 这 个 项 目 可 彻
底 改 变 滥 发 电 邮 者 的 运 作 模 式 , 要 为 电 邮 加
上 一 个 「 邮 票 」 才 可 寄 出 , 令 滥 发 电 邮 的 成
本 大 增 。
41 . 这 些 是 我 所 说 的 「 STEPS 」 行 动 下 的
一 篮 子 措 施 , 也 是 我 们 与 滥 发 讯 息 者 开 战 之
始 。 这 些 措 施 无 疑 须 随 着 时 间 而 演 变 。 就 像
电 脑 病 毒 , 我 们 可 能 永 远 不 能 根 治 这 个 问 题
, 但 我 们 会 尽 量 遏 止 它 。 在 这 一 战 中 , 我 们
需 要 社 会 各 方 人 士 共 同 努 力 。 我 们 的 计 划 让
政 府 、 资 讯 通 讯 科 技 业 界 、 电 子 促 销 业 界 及
市 民 组 成 联 合 阵 线 。 在 这 事 上 , 我 看 不 到 大
家 会 有 分 歧 。 你 们 是 我 们 的 盟 友 , 我 希 望 能
和 大 家 一 起 努 力 , 打 击 这 个 二 十 一 世 纪 的 问
题 。
42 . 谢 谢 大 家 。
完
二 零 零 五 年 二 月 二 十 四 日 ( 星 期 四 )
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